경인고속도로 통행료 무료화 촉구 결의안 심사보고서

2023. 9. 6.(수)

건설교통위원회

1. 심사경과

가. 제안일자: 2023. 8. 25.

나. 제 안 자: 이명규 의원

다. 회부일자: 2023. 8. 25.

라. 상정일자: 제289회 임시회 제3차 건설교통위원회(2023. 9. 6.)

❍ 제안설명: 이명규 의원

❍ 검토보고: 정이섭 건설교통수석전문위원

❍ 심사결과: 수정가결

2. 제안설명 요지

가. 제안이유

❍ 경인고속도로의 수입 누계는 유지·관리비 총액과 건설투자비를 크게 웃돌고 있으며 현재도 연간 400억 원의 수입을 올리고 있지만 서비스의 품질은 최하위 수준임.

❍ 이에, 통행료의 전면 폐지 및「유료도로법」의 개정을 통해 통행료 수입이 일정 수준 이상이 넘으면 통합채산제의 대상에서 제외하거나 독립채산제로 하는 등의 노력을 통해 인천시민들이 경제적으로 부담을 받지 않도록 촉구하고자 함.

3. 전문위원 검토보고 요지

❍ 본 결의안은 「유료도로법」에서 정하고 있는 통행료 징수총액이 건설유지비 총액을 초과하고, 징수기간 30년을 초과하였음에도 통합채산주의 원칙을 내세워 통행료를 징수하고 있을 뿐만 아니라 상습정체로 인한 통행 속도 저하 등으로 이미 오래전부터 고속도로 기능이 상실된 경인고속도로에 대하여 통행료 무료화를 촉구하는 사항임.

❍ 경인고속도로는 인천 서구 가정동을 기점으로 하고 서울 양천구 신월동의 신월 나들목을 종점으로 하는 총길이 13.4km의 대한민국 최초의 고속도로로 1968년에 개통하였고, 작년 기준 일평균 16만대의 차량이 통행하는 인천시민의 주요 노선임.

< 경인선 통행량 현황 >

(기준: 2018~2022, 단위: 대, 천원)

구 분		2022	2021	2020	2019	2018
통행량	일평균	160,154	158,298	153,069	155,891	152,192
	연 계	58,456,248	57,778,794	56,023,153	56,605,104	55,075,325
통행료 수 입	일평균	121,286	121,828	117,478	119,649	116,311
	연 계	44,269,488	44,467,223	42,996,860	43,671,771	42,453,617

* 자료: 한국도로공사(2022년 고속도로 교통량 통계, 2023. 6.)

❍ 국토교통부 자료에 따르면, 2021년말 기준 3,004억원을 투자하여 7,806억원이 회수되었고, 4,802억원의 초과이익이 발생했음. 이는, 투자비 대비 2배 이상을 회수한 상황으로 이미 통행료 수입의 총액이 건설유지비 총액*을 초과된 것으로 확인되었음.

* 설계비 + 공사비 + 보상비 + 그 밖의 유지관리비 등

< 경인선 건설유지비 총액 대비 통행료 현황 >

(기준: 2021.12.31., 단위: 억원)

연장 (km)	건 설 투자비	회 수 액			미회수액	회수율 (%)	이익/km
		수입 (통행료수입)	비용 (유지비)	계 (수입-비용)
13.4	3,004	14,716	6,910	7,806	-4,802	259.9	582.5

* 회수율 = 회수액 / 건설투자비

* 자료: 국토교통부 도로국 도로정책과 2022.12.23.제출(국회교통위원회전문위원 검토보고 발췌)

❍ 이 사실을 토대로, 개통한지 55년이 넘은 경인고속도로는 ‛과잉징수' 논란이 시민단체①, 지방정부②, 국회의원③ 등으로 부터 끊임없이 지속되어 왔음.

① 경인고속도로 통행료 부과 취소 소송, 통합채산제 헌법소원심판 청구

② 경인고속도로 통행료 폐지 촉구 결의(인천시의회, 인천서구의회)

③ 유료도로법 제18조 ‘통합채산제 적용 예외 대상 신설’ 개정 발의

❍ 그 이유는 고속도로 통행료 징수의 근거가 되는 「유료도로법」에서 ‛통행료의 총액은 해당 유료도로의 건설유지비 총액을 초과할 수 없고, 30년의 범위안에서 통행료의 수납기간을 정하여야 한다'고 규정되어 있기 때문임.

법 제16조(유료도로관리청에 의한 통행료의 결정 및 기준) ④ 통행료의 총액은 해당 유료도로의 건설유지비 총액[유료도로관리청이 손실을 보전(補塡)하기 위하여 대통령령으로 정하는 국가예산 또는 제24조제1항에 따라 지방자치단체의 특별회계에 계상(計上)된 손실보전준비금을 포함한다]을 초과할 수 없다.

시행령 제10조(통행료의 수납기간 등) ① 유료도로관리청은 법 제16조의 규정에 의하여 30년의 범위안에서 통행료의 수납기간을 정하여야 한다.

❍ 하지만, 국토교통부와 한국도로공사에서는 「유로도로법」 제18조 통합채산제를 근거로 ‛전국 고속도로가 하나의 노선으로 간주되므로 개별 노선이 건설유지비가 회수되거나 30년 이상 징수하였다'고 하여 통행료를 받을 수 없다는 주장은 받아들일 수 없다는 입장이고,

법 제18조(통합채산제) ① 유료도로관리청 또는 유료도로관리권자는 둘 이상의 유료도로가 다음 각 호의 요건에 모두 해당하는 경우 해당 유료도로를 하나의 유료도로로 하여 통행료를 받을 수 있다.

1. 유료도로에 대한 유료도로관리청 또는 유료도로관리권자가 동일할 것

2. 유료도로가 교통상 관련을 가지고 있을 것

3. 유료도로에 대하여 통행료를 통합하여 받는 것이 적당하다고 인정되는 특별한 사유가 있을 것

❍ 사법부 역시 ‛전국 고속도로는 지리적 여건상 밀접한 관련을 가지고, 지역 간 통행료 형평성, 투자 재원 확보 등을 고려할 때, 통합채산제의 운영은 적법'하다고 행정소송 및 위헌법률심판을 통해 이를 인정하고 있는 실정임.

< 통합채산제 관련 헌법재판소 결정례 >

(2014. 7. 24., 2012헌바104)

전국 고속국도를 하나의 도로로 간주하여 통행료를 부과하는 것은 전국 고속국도의 원활하고도 일원적인 유지관리체제를 확립함으로써 지역균형발전을 위한 신규고속국도 건설재원의 확보, 기존도로에 대한 유지관리, 건설시점 차이에 따른 지역 간의 불균형을 해소하기 위한 것인데, 개별 노선별로 독립채산제로 하거나 투자비 회수가 완료된 고속국도를 무료화할 경우 지역 간 불균형이 심화될 것이라는 점, 정부에서 예산을 배정하거나 민자고속국도의 건설을 추진하는 방법을 대안으로 보기 어려운 점, 청구인들이 부담하는 통행료가 크게 부담되는 금액이라고 보기 어려운 점, 통행료 감면제도가 인정되는 점 등에 비추어 보면, 이 사건 법률조항은 과도하게 청구인들의 재산권을 침해하지 아니한다.

❍ 하지만, 지역균형발전이라는 ‛통합채산제'의 취지는 공감하지만, 다른 지역의 고속도로 건설 또는 유지관리 비용을 그 지역에서 멀리 떨어져 있는 지역 주민들에게 무한정 부담시키는 게 바람직한지에 대해 재검토 및 논의가 필요한 시점이라고 판단됨.

❍ 이처럼 앞서 살펴본 바와 같이, 과잉징수 논란이 있는 경인고속도로의 통행료 폐지는 현행 법률의 한계로 좌절되었지만, 인천시민의 염원*이란 점에서 반드시 이루어내야 하는 과제임은 틀림없고, 그 방법으로 법률 개정을 촉구하는 사항으로 이견은 없지만

* (인천연구원) ‘시민의 선택, 2012 인천 아젠다 선정’ (1위)

❍ 경인고속도로를 일반도로로 전환을 촉구하는 것은 현재 정부에서 추진 중인 경인고속도로 지하화 사업이 완료되면 상부도로는 당연히 일반도로로 관리전환 되는 것이므로, 현 시점에서는 통행료 무료화 촉구에 집중하는 것이 효율적이라고 사료됨.

❍ 참고로, 경인고속도로처럼 회수율이 2배를 초과하는 유료도로 통행료를 ‛통합채산제 적용 예외 대상'으로 개정하는 법률 개정안이 이미 제21대 국회(2020~2024)에 발의*되어 논의 중에 있음.

* 유료도로법 일부개정법률안(의안번호 제2118368호, 서범수의원 대표발의)

❍ 아울러, 집행부에서도 올해 3월 시정현안 회의 시 ‛경인고속도로 통행료 무료화 추진'을 주관부서인 인천대로재생과에 지시한 바 있어 의회와 협업하여 국회와 중앙부처에 경인고속도로 통행료가 무료화가 될 수 있도록 적극적인 요구와 노력이 필요할 것으로 사료됨.

4. 질의 및 답변요지: 생략

5. 토론요지

❍ 고속도로 통행료 과잉징수 논란이 있는 경인고속도로에 대해 국회 및 중앙정부에 통행료 무료화를 촉구하는 사항으로,

❍ 결의안 본문 1쪽 및 2쪽 중 “정부는 경인고속도로를 일반도로로 전환하여 통행료를 폐지하고 관리를 지방정부에 이양해야 한다.”를 붙임과 같이 삭제 및 수정하여 수정한 부분은 수정안대로 그 밖의 부분은 원안대로 가결할 것을 동의함.

가. 찬 성: 임관만, 이인교, 조성환, 김명주, 김종배, 박종혁, 유승분, 이용창 위원

나. 반 대: 없 음

6. 심사결과

❍ 수정가결(재석위원: 8명, 찬성: 8명, 반대: 없음)

7. 기타

❍ 특이사항 없음

붙임  1. 수정안 본문 1부.

2. 수정안 조문대비표 1부.

3. 의안 본문(수정안 반영) 1부.  끝.

【붙임 1】

경인고속도로 통행료 무료화 촉구 결의안에 대한 수정안

경인고속도로 통행료 무료화 촉구 결의안을 다음과 같이 수정한다.

결의안 본문 1쪽 중 “정부는 경인고속도로를 일반도로로 전환하여 통행료를 폐지하고 관리를 지방정부에 이양해야 한다.”를 삭제한다.

결의안 본문 2쪽 중 “아울러 정부는 경인고속도로를 일반도로로 전환하여 통행료를 폐지하고 관리를 지방정부에 이양해야 한다.”를 “아울러 건설유지비를 과다하게 회수한 경인고속도로는 임의규정인 통합채산제에서 즉시 제외해 통행료를 무료화 시켜야 한다.”로 “정부는 경인고속도로를 일반도로로 전환하고 운영과 관리를 지방정부에 이양하라!”를 “정부는 건설유지비 2.5배를 넘게 회수한 경인고속도로를 통합채산제에서 즉시 제외하여 통행료를 무료화하라!”로 수정한다.

【붙임 2】

수정안조문대비표

원 안		수 정 안
(결의문 1쪽) 정부는 경인고속도로를 일반도로로 전환하여 통행료를 폐지하고 관리를 지방정부에 이양해야 한다. (결의문 2쪽) 아울러 정부는 경인고속도로를 일반도로로 전환하여 통행료를 폐지하고 관리를 지방정부에 이양해야 한다. 정부는 경인고속도로를 일반도로로 전환하고 운영과 관리를 지방정부에 이양하라!		(결의문 1쪽) (삭 제) (결의문 2쪽) 아울러 건설유지비를 과다하게 회수한 경인고속도로는 임의규정인 통합채산제에서 즉시 제외해 통행료를 무료화 시켜야 한다. 정부는 건설유지비 2.5배를 넘게 회수한 경인고속도로를 통합채산제에서 즉시 제외하여 통행료를 무료화하라!

【붙임 2】

경인고속도로 통행료 무료화 촉구 결의안

인천광역시의회는 인천시민의 20년 묵은 숙원인 경인고속도로 통행료 무료화를 다음과 같이 촉구한다.

경인고속도로를 유료도로로 운영할 필요도 명분도 없다.

올해로 개통 55주년을 맞은 경인고속도로는 「유료도로법」에서 정한 통행료 징수기간인 30년을 이미 초과했다. 경인고속도로의 2021년 기준 통행료 수입 누계는 1조 4천 716억 원에 달하며 이는 유지·관리비 총액 7천 806억 원과 건설투자비 3천 4억 원을 합한 금액을 크게 웃돈다. 또한 투자비용을 모두 회수하고도 연간 약 400억 원 가량의 통행료 수입을 올리고 있다. 이제라도 경인고속도로의 통행료를 전면 무료화하여 시민의 경제적 부담을 덜어야한다.

경인고속도로는 고속도로의 기능을 상실했다.

경인고속도로의 수익률은 전국 최고 수준인 반면 서비스 수준은 낙제점인 ‘F’ 등급을 받았다. 경인고속도로의 하루 평균 통행량은 약 18만대로, 도로용량인 16만 8천대를 넘어섰고 하루 종일 정체가 이어지고 있다. 시민들은 이동 시간을 단축하기 위해 고속도로 통행요금을 지불하고 있으나 이에 부합하는 서비스를 받지 못하고 있는 실정이다.

전국 고속도로를 하나의 도로로 간주해 통행료를 부과하는 것은 부당하다.

도로공사와 국토부는 「유료도로법」제18조의 통합채산제 규정을 근거로 무료화를 반대하고 있다. 통행료 징수기간을 최대 30년으로 정한 규정은 무시한 채 전국의 고속도로를 하나의 도로로 간주해 통행료를 부과하는 통합채산제 규정만을 근거로 삼는 것은 부당하다. 같은 법의 다른 두 규정이 충돌하는 만큼 통행료 수입이 일정 수준을 넘으면 통합채산제 대상에서 제외하는 예외 규정을 신설하거나 법을 개정해 통합채산제 규정을 독립채산제로 바꿔야 한다. 아울러 건설유지비를 과다하게 회수한 경인고속도로는 임의규정인 통합채산제에서 즉시 제외해 통행료를 무료화 시켜야 한다.

이에 우리 인천광역시의회는 경인고속도로 무료화에 한마음으로 모든 노력을 다할 것을 다짐하며 다음과 같이 결의한다.

하나. 경인고속도로 통행료 무료화는 우리 인천의 오랜 숙원이며, 시민 모두가 한마음으로 촉구한다!

하나. 정부는 유료도로법 개정을 통해 경인고속도로의 통행료를   폐지하여 시민들의 경제적 부담을 경감하라!

하나. 정부는 건설유지비 2.5배를 넘게 회수한 경인고속도로를 통합채산제에서 즉시 제외하여 통행료를 무료화하라!

2023 년  9 월

인천광역시의회